有的地方在削山造城，有的地方在撤鎮(zhèn)設(shè)市，有的地方推出宏大的投資計劃……眼下，一股轟轟烈烈的“城鎮(zhèn)化”熱潮正在席卷全國各地。
說是“席卷”并不夸張，根據(jù)本報了解，目前湖北十堰、甘肅蘭州、陜西延安等一批城市都在積極推進“削山造城”行動，蘭州的投資計劃是750億，十堰和延安的投資計劃都是上千億；撤鎮(zhèn)設(shè)市方面，浙江省已經(jīng)公開有27個小城鎮(zhèn)有望撤鎮(zhèn)擴權(quán)，升級設(shè)市，山東、湖北、安徽等也都明確將培育一批鎮(zhèn)級市。
而說到各地2013年的投資計劃，僅僅是針對重點項目方面，安徽是6403億元，海南是1378億元，江西是4300億元，吉林是9000億元，貴州是4170億元，陜西是3100億元，新疆是3000億元。
幾乎所有省份的投資都在提速，東部省份當中，近期因為“撤鎮(zhèn)設(shè)市”引起廣泛關(guān)注的浙江，今年投資總量將突破2萬億，同比增長20%，中西部地區(qū)，黑龍江、河南兩個產(chǎn)糧最大省份的投資都在大幅提高，黑龍江方面過去5年對城鄉(xiāng)建設(shè)累計投資是7544億元，而今年就達到2210億元；河南今年對城市“擴容”、新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的投資是1.3萬億元，同比增長了40.7%。
對于各地圍繞城鎮(zhèn)化而掀起的各種熱潮，多位專家給出的分析是，一些地方出現(xiàn)的“削山造城”、“填海造城”以及強制農(nóng)民拆遷、平墳情況，都反映出不少地方政府還是偏重追求土地城鎮(zhèn)化速度，沒有擺脫對土地財政的依賴，而各地都在加大城鎮(zhèn)化投資也值得警惕，由政府主導(dǎo)的巨大投資，很容易讓新一輪“城鎮(zhèn)化”在一些城市變成“地產(chǎn)狂歡”。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵去年參與了全國城鎮(zhèn)化十年規(guī)劃的制定，也去多個省份做了城鎮(zhèn)化專題調(diào)研，對于近期熱烈爭議的城鎮(zhèn)化投資熱潮，他本月上旬明確表示，再搞一次大型投資型的城鎮(zhèn)化，肯定不是中央希望看到的；城鎮(zhèn)化是要拉動內(nèi)需，是通過消費來拉動投資，而不僅僅是一項投資政策。
李鐵認為，要破解我國城鎮(zhèn)化的難題，就必須對現(xiàn)行的土地管理制度、戶籍管理制度以及等級化的城市行政管理體制進行深層次的改革。對于浙江等地先行而起的撤鎮(zhèn)設(shè)市，李鐵持肯定態(tài)度，并建議降低設(shè)市標準，先允許5萬人口以上的城鎮(zhèn)撤銷改市，“這至少可以讓全國的城市數(shù)量增加一倍以上”，從而讓更多的農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為城市人口。
數(shù)據(jù)玄機
按照官方公布的數(shù)據(jù)，2011年我國城鎮(zhèn)人口是6.9億人，城鎮(zhèn)化率是51.27%，從表面來看，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)達到世界平均水平，但實際的情況是，在被官方劃歸為城鎮(zhèn)人口當中，還有1.59億的農(nóng)民工及其家屬是農(nóng)村戶籍，全國的實際城鎮(zhèn)化率只有35%左右。
城鎮(zhèn)化率“虛高”的背后，隱藏著相互交織的各種矛盾，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的發(fā)展差距，各地頻發(fā)的暴力拆遷、“爛尾樓”亂象，以及一些城市出現(xiàn)的環(huán)境污染、交通擁堵、住房緊張、事故災(zāi)害等問題，都已經(jīng)對各級政府形成巨大的壓力和挑戰(zhàn)。
城鎮(zhèn)化發(fā)展中之所以積累了一系列矛盾，專家們做出的分析是，長期以來，絕大部分地方政府都是過分追求城鎮(zhèn)化速度，片面追求土地城鎮(zhèn)化速度，卻忽略了人口的城鎮(zhèn)化、土地的集約化和對城市生態(tài)環(huán)境的保護。
對于各地城鎮(zhèn)化中普遍存在的“要地不要人”，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文表示，解決好“農(nóng)民”變“市民”是城鎮(zhèn)化發(fā)展中“最具有挑戰(zhàn)性”的一件事情，是繞不過去的，繼續(xù)發(fā)展下去，今后會帶來很多不確定、不穩(wěn)定的社會因素。
陳錫文認為各地政府普遍缺乏對土地的集約、高效利用，以被認為中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平頗高的深圳為例，目前建設(shè)用地的每平方公里單位產(chǎn)出是4億元，而一河之隔的香港是14億元，新加坡是18億元，差距之大，甚至是一些城鎮(zhèn)化專家都難以想到的。
過去的經(jīng)驗已經(jīng)表明，城鎮(zhèn)化率并不是越高越好，最重要的是要協(xié)調(diào)發(fā)展，但從眼下各省份公布的投資計劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃來看，很多地方還是在謀求以政府投資為主來拉動內(nèi)需，追求高速度的城鎮(zhèn)化，沒有擺脫對土地財政的依賴，很容易加劇城鎮(zhèn)化發(fā)展的矛盾。
以黑龍江、河南為例，盡管國家宏觀調(diào)控政策趨緊，但去年黑龍江的房地產(chǎn)業(yè)投資高達1535.8億元，同比增長26%，房地產(chǎn)稅收占到全省稅收的18.8%；在黑龍江政府上周公布的2013年城鄉(xiāng)建設(shè)投資計劃中，房地產(chǎn)業(yè)投資占比仍然高達58%，由此不難看出，黑龍江政府方面還是期望靠房地產(chǎn)來提高稅收。
河南2011年的城鎮(zhèn)化率是40.6%，比全國城鎮(zhèn)化率低10個多百分點，政府方面從去年就開始提速城鎮(zhèn)化，確定每年的城鎮(zhèn)化增速是1.8%，對于如何實現(xiàn)“提速”，河南省社科院的一位專家給出本報的答復(fù)是，到2015年，河南省每年將拿出1800億元的城市建設(shè)投資，相應(yīng)地，也會給房地產(chǎn)市場創(chuàng)造巨大的購買力。
前述河南省社科院專家還表示，在接下來的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，河南仍然會把新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)放在突出位置，而對于去年河南依靠強制農(nóng)民“平墳”增地的激進做法，背后的根本原因是土地緊缺、土地財政等問題，其他省份也以不同的形式存在。
土地舊途
河南是國內(nèi)戶籍人口最多的省份，也是農(nóng)業(yè)大省，按照河南省統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，目前河南戶籍人口是1.05億，其中有6000多萬的農(nóng)村人口，從很大程度上講，河南城鎮(zhèn)化建設(shè)中遇到的難題對解決中國城鎮(zhèn)化問題很有借鑒意義。
鄭州是河南的省會城市，下轄6區(qū)5市1縣和鄭東新區(qū)、航空港區(qū)、2個國家級開發(fā)區(qū)、1個國家級出口加工區(qū)，是該省城市化水平最高的地區(qū)，早在2009年，該地區(qū)的城市化水平就達到40%，其中鄭州的城市化水平最高為63.4%，而當時河南周口市的城市化水平最低，僅為29.5%，兩者相差接近35個百分點。
為推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，2012年周口市開展了聲勢浩大的“平墳復(fù)耕”和“殯葬改革”，按照周口市政府的說法，周口全市基本農(nóng)田有墳頭350多萬個，占地近5萬畝，政府推行“平墳”的初衷是為了解決大機器耕作、死人與活人爭地矛盾；推行“殯葬改革”，要求達到100%火化率，是為了徹底遏制偷埋亂葬和骨灰二次裝棺，以便在周口境內(nèi)逐步取消舊墳頭，不再出現(xiàn)新墳頭。
據(jù)新華社報道，在開展平墳運動半年之后，周口就有兩百多萬個墳頭被“平遷”，復(fù)種耕地近3萬畝。商水縣是周口市確定的殯葬改革試點縣，按照商水縣政府的規(guī)劃，2012年底前要完成30%以上的平墳復(fù)耕任務(wù)；到2014年底，就要把該縣全部的墳頭全部“平遷”。
為加快“平墳復(fù)耕”，商水縣成立了督導(dǎo)組，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)殯葬改革各項任務(wù)進展嚴格督導(dǎo)。對到時完不成任務(wù)單位的領(lǐng)導(dǎo)，或者降職、或者免職，其外，還組建了縣殯葬改革執(zhí)法大隊，專職開展殯葬改革執(zhí)法活動。由此，去年商水縣多地都出現(xiàn)了政府和農(nóng)民發(fā)生沖突的事件。
直到2012年11月16日國務(wù)院修改《殯葬管理條例》的消息公布，取消了強制平墳的條款，發(fā)生在河南風(fēng)風(fēng)火火的平墳運動才停止。去年12月底，在國務(wù)院新聞辦的一次會議上，農(nóng)業(yè)部新聞發(fā)言人畢美家也公開表示，河南這種采取行政命令強制增地的方式明顯欠妥。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村學(xué)院副院長鄭風(fēng)田對本報分析表示，河南作為產(chǎn)糧大省，既要推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，還要擔當國家糧食安全的重任，建設(shè)用地指標短缺是其多年的發(fā)展瓶頸，為了快速推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐，河南方面才選擇了一條通過“平墳”換取建設(shè)用地的“捷徑”，由此也招致外界強烈的質(zhì)疑。
鄭風(fēng)田等專家表示，現(xiàn)在國內(nèi)很多地方也都有城鎮(zhèn)化大躍進的類似做法，像發(fā)生在沿海城市的“填海造城”，發(fā)生在湖北十堰、陜西延安等城市的“削山造城”，鄂爾多斯(8.74,-0.04,-0.46%)等地出現(xiàn)的“鬼城”，以及很多地方出現(xiàn)的強制拆遷、農(nóng)民集中上樓居住等現(xiàn)象，背后的根本原因還是土地財政觀念作祟。而要改變觀念、改變現(xiàn)狀，最主要的是地方政府要真正認識到，推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，靠土地財政、人為“造城”都是錯誤的選擇。
多重改革
在近期的一些公開場合，國內(nèi)著名經(jīng)濟學(xué)家厲以寧、林毅夫等人都表示，推進十八大提出的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，現(xiàn)行的土地管理、戶籍管理制度是繞不開的兩大障礙。厲以寧強調(diào)土地改革要給農(nóng)民承包土地的使用權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證和房產(chǎn)證，林毅夫則認為，由于怕承擔農(nóng)民“市民化”的費用負擔，地方政府對戶籍改革，對推動城鎮(zhèn)化的積極性并不高，建議探討一個中央、省、市之間承擔市民化成本的合理機制。
在戶籍、土地兩大制度改革之外，近年來一直參與國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃調(diào)研和政策制定的李鐵認為，目前我國等級化的城市行政管理體制已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的掣肘和阻礙，要破解城鎮(zhèn)化難題，降低設(shè)市標準，先允許一批較大人口規(guī)模的小城鎮(zhèn)盡快撤鎮(zhèn)設(shè)市也非常重要。
李鐵做出的分析是，現(xiàn)在按照省級(直轄市)、副省級、地級、縣級、鄉(xiāng)級(建制鎮(zhèn))5級劃分的城市逐級管理體制存在很大弊端，使得處于低級別的中小城市與小城鎮(zhèn)無法獲得充足的公共資源，而各個省會城市依靠壟斷的財政資源、大量的廉價土地，修建了一個個高等級城市，這是極不公平的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，目前國內(nèi)總計有658個市，有19683個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級中，超過5萬人口的已經(jīng)有754個，李鐵分析表示，在國外4000多人就能設(shè)立城市，如果國家能盡快降低設(shè)市標準，先行將5萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施撤鎮(zhèn)設(shè)市，這樣至少可以讓城市數(shù)量實現(xiàn)翻倍，從而讓更多的農(nóng)民真正轉(zhuǎn)為城市人口。
對于浙江、山東等地先行發(fā)起的撤鎮(zhèn)設(shè)市試點，有專家提及，早在2010年10月，民政部方面曾發(fā)文指出，“鎮(zhèn)級市”、“鎮(zhèn)級小城市”等提法是不規(guī)范的，是沒有法律依據(jù)的。李鐵對此的看法是，要尊重浙江等地撤鎮(zhèn)擴權(quán)的首創(chuàng)精神，通過推行撤鎮(zhèn)設(shè)市，可以為新興的以建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的中小城市發(fā)展提升活力。
李鐵進一步分析表示，推進城鎮(zhèn)化的改革不僅涉及到戶籍制度、土地管理制度和城市間的行政管理體制的改革，涉及到中央和地方各級政府的事權(quán)劃分，還會涉及到分稅制改革如何深入到地、縣、鎮(zhèn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資和運營的管理改革，乃至如何提高服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策措施等等。
