6月21日，重慶市合川區(qū)雙鳳鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府辦公樓空氣凝重，鎮(zhèn)黨委書記張桂峰當天被上級組織部門來人宣布調(diào)離。這是繼6月8日該鎮(zhèn)3名官員受處分后的又一次“震蕩”。
時代周報獲悉，上述人員都牽涉雙鳳鎮(zhèn)“農(nóng)民新村門”—該鎮(zhèn)總投資4600萬元修建的一個占地33畝、總建筑面積3.2萬平方米的農(nóng)民新村，最近被調(diào)查發(fā)現(xiàn)“規(guī)劃、土地和建設(shè)批文一個也沒有”。
這讓外界一片嘩然，雙鳳鎮(zhèn)官方亦陷入輿論漩渦。這個違法項目被指背后隱藏著利益鏈條，從立項規(guī)劃、招投標到建材供應(yīng)，直至修建及銷售，整個過程都有當?shù)毓賳T深度“染指”。
該起弊案亦是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化疾行的一個陰影，凸顯了實際操作中因制度缺失引發(fā)的大面積問題。
鎮(zhèn)政府的“房地產(chǎn)生意”
這個名為“保合新村”的項目，坐落于合川區(qū)雙鳳鎮(zhèn)保合集鎮(zhèn)一側(cè)。6月18日時代周報走訪現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)該項目共12棟小高層樓房，大部分已完成外墻裝修，施工現(xiàn)場仍有塔吊和腳手架，只有一個老人留守照看。附近居民稱，該工地已在6月初被勒令停工。
工地上的巨幅彩色噴繪展示板顯示，保合新村總投資4600萬元，規(guī)劃占地33畝，總建筑面積3.2萬平方米，總住房270套，可居住800余人。住宅樓單體建筑設(shè)計的格局為5層，2-5樓為住宅，底樓為6個門市，“農(nóng)民可將門市當作倉庫，堆放雜物、糧食作物等，省去了將糧食搬上樓的麻煩”。
據(jù)時代周報調(diào)查，保合新村于2012年6月動工修建。此前，雙鳳鎮(zhèn)政府為增強鎮(zhèn)域經(jīng)濟核心競爭力，提出打造“保合碎石基地”，引進12家碎石企業(yè)，分布在江北村、保合村和黃池村。這些企業(yè)采礦區(qū)300米安全距離范圍內(nèi)的農(nóng)民房屋必須搬遷。
保合新村就是為重點解決這些搬遷房屋而建。同時，該新村的建設(shè)避免了農(nóng)村房屋的重復(fù)建設(shè)與拆建，推進土地集約化利用。
2011年11月，雙鳳鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府先后與各采石企業(yè)達成協(xié)議，對搬遷農(nóng)民可采取貨幣安置和還建房安置。其中還建房安置的運作模式是，由各企業(yè)出錢，繳納入鎮(zhèn)政府財政所賬戶，再由雙鳳鎮(zhèn)組織修建房屋，建成后發(fā)還給各搬遷戶。
2012年7月，各采石場與搬遷戶，以及雙鳳鎮(zhèn)政府、搬遷戶所在村委會三方簽署了《礦山避讓農(nóng)村房屋統(tǒng)建還房安置補償協(xié)議》，約定還建房本著拆一還一的原則，但按家庭戶籍人口計算每人還房面積不得超過60平方米，超過部分按建筑綜合造價每平方米800元計算。
在采石企業(yè)經(jīng)營者們看來，這意味著企業(yè)向鎮(zhèn)政府支付的房屋修建價格為800元/平方米。“我們雙方本來也一直是這么口頭約定的，先后共向雙鳳鎮(zhèn)政府支付農(nóng)民房屋搬遷預(yù)付款105萬元。”重慶卓聯(lián)石材有限公司（下稱“卓聯(lián)公司”）法定代表人徐正奎對時代周報說，但到了2012年12月，雙鳳鎮(zhèn)黨委書記張桂峰電話通知，要求他按1500元/平方米的價格購買保和新村安置房。
這遠超此前雙方約定的價格。采石企業(yè)主們無法接受，和鎮(zhèn)政府陷入對立的僵局。當?shù)匾幻麖氖陆ㄖ?0多年的老板曾到保和新村現(xiàn)場測算過，稱房屋實際造價在700元左右，“若以1500元/平方米購買，確實是高價。”
卓聯(lián)公司等企業(yè)遂紛紛指責雙鳳鎮(zhèn)政府乘機“做房地產(chǎn)生意”。他們測算稱，該項目建成后，如按1500元/平方米銷售給各采石場，鎮(zhèn)政府至少可獲利2000多萬元。
隨后，這些采石場經(jīng)營者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保合新村不僅僅用做還建房，還面對當?shù)鼐用窆_銷售。但居民購房時，都與重慶陽城建筑工程有限公司（下稱“陽城建筑公司”）保合農(nóng)民新村項目部簽訂“農(nóng)村新居工程委托代建協(xié)議”（下稱“委托代建協(xié)議”）。
時代周報掌握的多份上述委托代建協(xié)議顯示，居民購買的保合新村房屋，底樓門市工程造價1800元—2000元/平方米，而住房建筑則1600元/平方米。
委托代建協(xié)議承諾保合新村項目部負責辦理房地產(chǎn)權(quán)證。“這實際上是一份變相的保合新村對外銷售協(xié)議，以此方式確權(quán)。”一名不愿具名的舉報者對時代周報說，目前該新村項目已對外銷售了70多套房。
許多當?shù)刭彿空呦驎r代周報坦承，他們買房后并不涉及現(xiàn)有住屋的搬遷，也就不存在對現(xiàn)有宅基地的復(fù)墾問題。這顯然有悖于雙鳳鎮(zhèn)政府建設(shè)保合新村“推進土地集約化利用”的初衷。
“三無”違法項目
雙鳳鎮(zhèn)政府“單方面提價”行為，惹怒了采石企業(yè)主。他們舉報說，保合新村項目根本沒有任何用地手續(xù)，也未經(jīng)規(guī)劃許可、建設(shè)許可，屬“三無”違法項目。
合川區(qū)官方調(diào)查后表示該舉報屬實。據(jù)時代周報調(diào)查，保合新村占用的33畝土地，都來源于當?shù)貛资肄r(nóng)戶的承包耕地，由保合村委會和這些農(nóng)戶簽訂《土地租賃協(xié)議》予以租用，按18000元/畝或20000元/畝的標準一次性給予土地使用權(quán)補償。
根據(jù)《土地租賃協(xié)議》，協(xié)議生效后，被租用土地的農(nóng)戶不得以任何理由干涉村委會在該土地上的新村建設(shè)活動。但協(xié)議上并未注明租用期限。
根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)村集體建設(shè)用地，必須經(jīng)過國土部門審批。雙鳳鎮(zhèn)國土所和合川區(qū)國土局承認，保合新村至今沒有辦理任何農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，而是通過土地租賃來打掩護。
保合新村本為不合法項目，為何還能明目張膽地開建？眾多舉報人直指這背后存在利益輸送網(wǎng)絡(luò)，一些當?shù)毓賳T深度參與其中。時代周報調(diào)查得知，保合新村的委托代建方為陽城建筑公司，項目經(jīng)理龍東海系雙鳳鎮(zhèn)江北村黨支部書記。
在時代周報獲得的一份由相關(guān)舉報人提供的錄音中，一位接近雙鳳鎮(zhèn)高層的人士披露，保合新村實際上是一個4人“合伙項目”，雙鳳鎮(zhèn)黨委書記張桂峰、鎮(zhèn)紀委書記羅向東、鎮(zhèn)項目管理辦公室主任左啟富入“干股”，龍東海則出面承建。
龍東海僅僅是保合新村的項目經(jīng)理，卻儼然包辦了所有事項—在委托代建協(xié)議上，只有龍的簽名、蓋章，而無陽城建筑公司的印章；在給購房者開具的“委托代建房屋定金”收據(jù)上，亦只有龍的簽字，沒有加蓋陽城建筑公司的公章或財務(wù)章。
這在徐正奎看來，陽城建筑公司極有可能只是有關(guān)人員“運作”保合新村的一個“殼”，“頂頂名而已”。
盡管目前尚無確鑿證據(jù)坐實以上判斷，但保合新村項目確有“硬傷”。多位受訪的碎石企業(yè)老板表示，企業(yè)委托政府修建村民的還建房，正常程序是要公示，進行招投標。但事實上，保合新村項目并未經(jīng)過雙鳳鎮(zhèn)黨委會研究，亦未經(jīng)公示和招標。
雙鳳鎮(zhèn)紀委書記羅向東，同時分管場鎮(zhèn)建設(shè)、村建國土、房屋管理工作，他回應(yīng)稱：保合新村屬新農(nóng)村建設(shè)項目，業(yè)主方為江北、保合、黃池三個村委會。整個項目的具體實施，遵循“政府指導(dǎo)，村委會牽頭，百姓為主體”原則，“建不建、怎么建、由誰建、建設(shè)成本”等事宜，都交由村民代表討論決定，“方案制定后再報鎮(zhèn)里批復(fù)”。
舉報者們據(jù)此又提出質(zhì)疑：這個“三無”違法項目，最后到底是如何通過鎮(zhèn)政府批復(fù)的？雙鳳鎮(zhèn)官方對此至今緘默。
合川區(qū)官方6月26日書面回復(fù)時代周報：“經(jīng)初步調(diào)查，保合新村建設(shè)系該鎮(zhèn)黃池村、保合村、江北村村委會通過村民代表大會討論決定實施，并由村委會委托代建。”
然而，事實證明，雙鳳鎮(zhèn)有關(guān)官員的權(quán)力觸角，早已伸向這個新村項目。
保合新村項目用磚均來自重慶市合川區(qū)桑榆免燒磚有限公司，這家設(shè)在雙鳳鎮(zhèn)車水村的磚廠每天產(chǎn)量達4萬塊，其自2012年6月保合新村修建伊始就一直供應(yīng)磚塊。
工商檔案資料顯示，直到2012年11月，桑榆免燒磚公司才由李小琴、李鳳、許玲和張定梅四人各出資5萬元注冊成立，各占25%股份。同時，時代周報調(diào)查發(fā)現(xiàn)，李鳳、許玲和張定梅分別為雙鳳鎮(zhèn)項目管理辦公室主任左啟富、鎮(zhèn)紀委書記羅向東、鎮(zhèn)副調(diào)研員王平建的妻子。
“處理避重就輕”
事實上，保合新村項目一直以來都飽受外界質(zhì)疑，自2012年底起多人堅持實名舉報。今年3月19日，合川區(qū)紀委立案調(diào)查此事。
而直到6月8日，上述調(diào)查結(jié)果方出來，不過秘而不宣。6月26日中午，合川區(qū)紀委以書面形式向時代周報獨家通報了處理決定：
該項目規(guī)劃選址未嚴格按要求實施，在尚未獲得用地手續(xù)、用地指標情況下發(fā)生了用地的實際行為。合川區(qū)紀委、監(jiān)察局已責成雙鳳鎮(zhèn)黨委、政府向區(qū)委、區(qū)政府作出書面檢討。目前項目已被責令停工、全面整改。
經(jīng)查，該鎮(zhèn)紀委書記羅向東利用職務(wù)上的影響為親屬謀取利益，鎮(zhèn)副調(diào)研員王平建、鎮(zhèn)項目管理辦主任左啟富違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)的問題屬實。合川區(qū)委已按程序免去羅向東雙鳳鎮(zhèn)黨委委員、紀委書記、紀委委員職務(wù)，并分別給予王平建、左啟富兩人黨內(nèi)警告處分，鎮(zhèn)黨委書記張桂峰已調(diào)離該鎮(zhèn)。
合川官場一位知情人士向時代周報透露，6月21日張桂峰被宣布調(diào)往該區(qū)肖家鎮(zhèn)出任黨委書記。“這屬于平調(diào)，意在避開風頭。”知情人士稱。
但合川區(qū)官方給時代周報的書面回復(fù)明確稱，張桂峰、羅向東和左啟富在保合新農(nóng)村項目中入“干股”的問題，“目前查無實據(jù)”。
“合川區(qū)紀委盡管處理了幾個官員，但完全沒有觸及根本問題，顯得避重就輕。”一直堅持舉報的采石場經(jīng)營者們難掩失望。
他們認為，保合新村作為“三無”項目，完全是一個以違法手段搞起來的“怪胎”，合川區(qū)官方的處理決定，根本沒就該項目是如何出臺、如何落入村支書之手、為何被“霸王硬上弓”等核心問題進行深度調(diào)查。
“我們需要了解的是，新村方案的批復(fù)通過，是由誰拍板的？項目沒取得規(guī)劃、國土、建設(shè)有關(guān)手續(xù)，相關(guān)責任人為何未被追責？”
“第二個核心問題是，這一項目既然是為采石場附近居民的安全而出臺的，顯然應(yīng)該是公益項目、民心工程，不應(yīng)牟利。”這些舉報者繼而抗議說，政府已確定了800元/平方米的成本核算價格，這也符合當?shù)氐氖袌鲂星椋?zhèn)黨委書記張桂峰等人卻親自打電話要求各采石場按1500元/平方米的價格購買，如此“強賣”行為的背后，到底存在怎樣的利益輸送？
其三，保合新村對當?shù)鼐用窆_銷售，實質(zhì)上是“小產(chǎn)權(quán)房”，為國家明令禁止。舉報者認為，其代建價格也遠高于修建成本，已售出的70多套房屋產(chǎn)生了巨額利潤，但處理決定對此卻并未觸及。
“這個項目開工后，怪相不斷，在眾人質(zhì)疑、舉報下，為何長時間沒有明確的處理意見？”徐正奎質(zhì)疑，他的采石場因農(nóng)戶搬遷擱淺而一直不能正常經(jīng)營，卻必須支付土地租賃費用、工人工資、礦產(chǎn)資源開采費等，每月高達30余萬元。“誰為我們的損失買單？”他表示保留起訴當?shù)劓?zhèn)政府的權(quán)利。
違法用地亂象叢生
保合新村并非個案，而是我國新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化疾行背景下的一個陰影。
事實上，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，新農(nóng)村和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，未來一段時間，對建設(shè)用地的需求仍將保持增長態(tài)勢。但我國現(xiàn)存的土地數(shù)量和質(zhì)量，以及人口不斷增加的壓力，決定了土地供給遠遠不能滿足建設(shè)用地需求。
“在得不到合法用地的情況下，土地違法違規(guī)行為便不可避免地發(fā)生。”重慶前國土房管局副局長、西南大學資深土地專家邱道持評論，特別在新農(nóng)村建設(shè)中，先用后批、邊用邊批、批少用多等現(xiàn)象嚴重。一些新農(nóng)村建設(shè)項目更是“掛羊頭賣狗肉”，巧立名目規(guī)避法律法規(guī)，以行圈占集體土地搞商業(yè)開發(fā)之實。
合川區(qū)國土資源和房屋管理局副局長左麗稱，雙鳳鎮(zhèn)建“三無”農(nóng)民新村已引起合川區(qū)政府重視，近日已召開規(guī)范整頓農(nóng)村用地的專題會議，責令該區(qū)所有農(nóng)民新村停工自查。
時代周報調(diào)查獲悉，合川區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的用地，主要通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”解決。該區(qū)獲得的掛鉤周轉(zhuǎn)指標目前大數(shù)為5700畝，相當部分用于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)建設(shè)。
不過左麗表示，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)在省級政府。但針對農(nóng)民新村集中建房涉及的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用申報這一塊，重慶國土部門尚無規(guī)范性文件，目前只能按照城鎮(zhèn)建設(shè)一般項目的單項報批，手續(xù)繁瑣，內(nèi)容復(fù)雜，一個項目最快也需幾個月才能批下來，因此各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“即使有了指標也沒有去申報”。
“區(qū)里已意識到問題的嚴重性，我們現(xiàn)在要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)先自行申報，來發(fā)現(xiàn)這些農(nóng)民新村建設(shè)是否在規(guī)劃上到位，是否通過農(nóng)村土地的‘增減掛鉤’來確保土地來源的合法性。”左麗說，否則在下半年國土資源部的衛(wèi)星執(zhí)法中將面臨重罰。
左麗亦坦承，在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的土地違規(guī)違法現(xiàn)象，在重慶市各區(qū)縣甚至全國均較普遍。合川區(qū)農(nóng)委、建委相關(guān)工作人士也稱，由于我國目前在新農(nóng)村建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)的實際操作中缺乏具體的規(guī)范性文件或程序，不可避免地引發(fā)了一些問題。
比如，重慶市某區(qū)縣的新農(nóng)村建設(shè)就被曝存在如下問題:部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不按土地利用總體規(guī)劃選址，隨意選址甚至是選在永久性基本農(nóng)田范圍內(nèi)；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)貪大、求多，規(guī)模大的農(nóng)民新村占地高達二三百畝，目前全區(qū)26個街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)新建的61個農(nóng)民新村中，尚未取得合法用地手續(xù)的面積高達3459畝；部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與開發(fā)商合作，讓開發(fā)商直接從土地上獲利。
“農(nóng)民新村建設(shè)的權(quán)限，現(xiàn)在基本上都在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府手里面，我們也只是管管建設(shè)安全及外觀風貌等。”合川區(qū)建委相關(guān)部門負責人說，該區(qū)農(nóng)民新村的主要牽頭單位是農(nóng)委。
農(nóng)委處境其實很尷尬：國土、建委、規(guī)劃都不可能歸它管，實際上是不可能牽頭的。合川區(qū)農(nóng)委相關(guān)負責人表示，農(nóng)委并沒有權(quán)限擬定該區(qū)各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的農(nóng)民新村建設(shè)計劃，他們只負責匯總各區(qū)的農(nóng)民新村建設(shè)指標。
保合新村將如何“善后”？合川區(qū)國土房屋局6月25日回復(fù)時代周報：“目前區(qū)里已責成區(qū)城鄉(xiāng)建委正在牽頭處理。”合川區(qū)官方給時代周報的書面回復(fù)亦表示：“區(qū)規(guī)劃局、區(qū)城鄉(xiāng)建委、區(qū)國土房管局已對該項目進一步加大規(guī)范管理力度，該鎮(zhèn)正積極整改，完善有關(guān)手續(xù)，確保依法依規(guī)推進新村項目建設(shè)。”
