[ 今年10月上海市社工委組織召開的一次會議上，有眾多鎮(zhèn)政府代表和社會組織出席。呂朝回憶，這個(gè)會類似于“集體招投標(biāo)”，已經(jīng)有一些鎮(zhèn)政府表示感興趣 ]
“政府只是造好房后移交給我們管理，居民從哪里來都跟我們沒關(guān)系。”浦東航頭鎮(zhèn)鶴沙航城社區(qū)黨委書記張鴻這樣理解“大居”，“在不變動(dòng)鎮(zhèn)里人事編制的基礎(chǔ)上，突然多了1.5萬市里來的居民需要我們管理。”
2003年以來，上海開始組織實(shí)施大型居住社區(qū)建設(shè)（下稱“大居”），經(jīng)過四輪選址，目前上海市有大型居住社區(qū)46個(gè)。而根據(jù)上海市建交委發(fā)布的信息，其中正在推進(jìn)配套建設(shè)的大型保障房基地為21個(gè)。
比配套設(shè)施更不易處理的，是這些新興的“大居”里的公共服務(wù)和社區(qū)管理問題，《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》記者了解到，為了彌補(bǔ)社區(qū)公共服務(wù)的不足，上海一些社區(qū)已開始試水向社會組織購買服務(wù)。
同步交付最困難
3年前的今天，航頭鎮(zhèn)鶴馳路還是一片稻田，而今路旁已是一片保障房，名為鶴沙航城社區(qū)。這里位于浦東最西南角，與奉賢、閔行接壤，申嘉湖高速南端，距東海僅半小時(shí)車程。
航頭作為浦東五大保障房大型居住區(qū)基地之一，將于2015年建成5.03萬平方公里的大型居住區(qū)，預(yù)計(jì)導(dǎo)入15萬人口。而浦東由于土地相對廣闊，承擔(dān)了上海市大居規(guī)劃總量的三分之一。
在2年的密集入住、導(dǎo)入1.5萬人口后，航頭大居居民的“排異反應(yīng)”開始顯現(xiàn)。沒有大型醫(yī)院，就醫(yī)就必須坐車，而地鐵尚未開通，社區(qū)內(nèi)僅有一處公交站點(diǎn)。
航頭社區(qū)中心主任胡德明告訴本報(bào)記者：“對于農(nóng)村人來說，步行10分鐘以上到車站根本不是問題；而對于城里人來說，這就是問題。”胡曾經(jīng)接到一位老人的投訴，對方稱車站太遠(yuǎn)，“不習(xí)慣”。
而社區(qū)內(nèi)一所全新的公立幼兒園，本是為解決居住區(qū)內(nèi)動(dòng)遷居民的子女教育問題，現(xiàn)在又因居住區(qū)入住率低，或?qū)W齡銜接不上等問題，而向農(nóng)民工子女開放。
上海市房管局住宅建設(shè)發(fā)展中心（下稱“住宅中心”）承擔(dān)了上海市大型居住基地的中期推進(jìn)和建設(shè)職務(wù)，該中心副主任匡韋仁告訴本報(bào)記者，在未經(jīng)開發(fā)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，配套相對滯后于房屋建設(shè)是客觀規(guī)律，因?yàn)樯鐓^(qū)成熟有一個(gè)周期，因此大多數(shù)大居都無可避免于滯后的配套。
“建設(shè)中對于住宅和配套的關(guān)系有四同步要求，同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)和同步交付。同步交付最易出現(xiàn)問題，所謂的滯后也一般出現(xiàn)在這個(gè)環(huán)節(jié)上。”匡韋仁解釋說，第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不會主動(dòng)投資去造；第二，市政設(shè)施和公共建設(shè)又具靈活可調(diào)性，市規(guī)土局在項(xiàng)目的前期規(guī)劃上一般都是遠(yuǎn)期規(guī)劃，一般不會先行建造；第三，在還未入住、沒有市場需求的情況下，如果先行導(dǎo)入設(shè)施，可能導(dǎo)致商業(yè)蕭條。
“政府只能想辦法相對縮短周期，但客觀規(guī)律不能改變。所以現(xiàn)在提出要保證基本配置，那就是起碼要有菜場、藥房、銀行等。”匡韋仁說。
城里人的管理成本
而在張鴻的感受里，公交車站都還是小問題，目前他最擔(dān)心的是怎樣解決逐漸增多的就業(yè)問題，“這不是一個(gè)農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)政府能夠解決得了的。”
“比如有的人以前是在市里做‘黃牛’的，而在鎮(zhèn)里又不可能去造一個(gè)體育場。”張鴻說，這種情況下，因?yàn)楦拘詥栴}沒有解決，經(jīng)適房違規(guī)商用屢禁不止。
胡德明則打了個(gè)比方，“航頭鎮(zhèn)常住人口6萬人，將管理將來新導(dǎo)入的15萬人，怎么管得了？”目前按政策，導(dǎo)入?yún)^(qū)將按照每年新交付面積得到300元/平方米的財(cái)政補(bǔ)助，名義為“管理費(fèi)”。 而胡擔(dān)心的是，當(dāng)交付完成的一天到來，也就意味著撥款結(jié)束。
在以面積掛鉤實(shí)行轉(zhuǎn)移支付之前，上海市對大居社區(qū)管理等公共支出，根據(jù)異地安置人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)“每年核定，一次補(bǔ)貼”的原則實(shí)施專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，資金由人口導(dǎo)出區(qū)財(cái)政承擔(dān)。后因人口流動(dòng)不穩(wěn)定，一些導(dǎo)入?yún)^(qū)提出意見，改為按面積數(shù)核定。
而“導(dǎo)入?yún)^(qū)”政府或“大居”管理者并不會滿足，并仍會反映“十補(bǔ)九不足”。“大多都要求建立長效機(jī)制，但這是不可能的。對多數(shù)鎮(zhèn)政府來說，都是錢到哪一步，他們就做到哪一步。”匡韋仁說。
“即使是按照農(nóng)民的管法，都有管理成本，而城里人的管理成本肯定比農(nóng)民高。”胡德明說。據(jù)了解，未來航頭將新增60個(gè)警察編制，而除此之外，在社區(qū)管理方面并沒有新增編制。
同樣的問題，在上海46個(gè)大居中均有顯現(xiàn)。據(jù)媒體公開報(bào)道，在松江區(qū)泗涇鎮(zhèn)保障房基地，個(gè)別小區(qū)八成以上居民為60歲以上老人。 “大居”低收入群體與老年人群集聚的情況已經(jīng)影響到了物業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，物業(yè)費(fèi)繳納比例長期在三四成左右，虧損的物業(yè)要么退出，要么靠政府補(bǔ)貼維持低質(zhì)服務(wù)。
截至2012年底，閔行區(qū)“大居”建設(shè)的資金缺口高達(dá)22億元。據(jù)閔行區(qū)財(cái)政局測算，每導(dǎo)入1名居民，區(qū)公共支出每年就將增加7400元。同時(shí)，公建配套項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與居民的各項(xiàng)保障水平還在逐年提高。
閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)曾測算，對大型居住區(qū)的投入涉及市政管理、社區(qū)管理、社會保障、社會救助、新居委會籌建、協(xié)管人員經(jīng)費(fèi)、社區(qū)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、物業(yè)管理補(bǔ)貼等多項(xiàng)內(nèi)容。按“大居”現(xiàn)有規(guī)模，政府每年需投入近1000萬元，而隨著更多基地建成和人口導(dǎo)入，投入費(fèi)用將成倍增加。
匡韋仁表示，大居的管理按階段可分為前期、中期和后期，“最困難的就在于后期的公共管理”。
“那些居民除了在市里居住困難，其他的所有都可能是方便的。而現(xiàn)在導(dǎo)出后除了居住開心，可能其他都不方便，所以居住改善所帶來的高興可能只維持了1個(gè)星期。”匡韋仁說。
上海2012年開工、籌措保障房16.58萬套，今年則為10.5萬套，匡韋仁說，這并非意味著上海有意減緩保障房。“一是國家指標(biāo)在降低；二是市場需求在長期中有所釋放，但保障房是一大門類，需求會在其下各品種間流動(dòng)。”
“鎮(zhèn)管社區(qū)”試驗(yàn)田
上海建保障房“大居”可追溯至1996年住房制度改革，上海開始探索商品房和保障房雙軌機(jī)制，于1997年推出全市首批平價(jià)房。翌年，上海成立經(jīng)適房發(fā)展中心。
2009年，上海加快規(guī)劃大型居住社區(qū)基地，2009年和2010年成為基地規(guī)劃的濫觴期，分別出爐15個(gè)和23個(gè)基地。
在房價(jià)回升的“十二五”初期，國家在2011年年初拋出1000萬套保障房指標(biāo)，市政府寄望于保障房平抑上海房價(jià)，促進(jìn)上海樓市健康、穩(wěn)定發(fā)展，由此，分層次、多渠道、成系統(tǒng)地完善住房保障體系。
上海市在2011年，曾有市委、市發(fā)改委、市社工委三股力量介入到“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式的調(diào)研中，探索這個(gè)模式是否能常規(guī)化復(fù)制下去，以及是否有必要成立街道。如果按5萬人成立街道的標(biāo)準(zhǔn)，很多大型居住區(qū)無疑符合，但受限于街道與鎮(zhèn)政府的平級關(guān)系，最終沒有成立街道。
2011年11月舉行的上海市社區(qū)工作會議上，時(shí)任上海市委副書記的殷一璀對《關(guān)于加強(qiáng)新形勢下社區(qū)建設(shè)的若干意見（討論稿）》（該文件于當(dāng)年通過）做了說明，該討論稿明確表示，要探索推進(jìn)“鎮(zhèn)管社區(qū)”體制改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)接合部地區(qū)和大型居住社區(qū)基本公共服務(wù)均等化。發(fā)揮鎮(zhèn)建制的優(yōu)勢，一般不另設(shè)街道辦事處，由鎮(zhèn)政府承擔(dān)起社區(qū)管理的任務(wù)。
為了彌補(bǔ)鎮(zhèn)政府在社區(qū)公共服務(wù)上的不足，航頭鎮(zhèn)鶴沙航城社區(qū)中心開始向社會組織購買服務(wù)。通過去年9月的網(wǎng)上招標(biāo)，目前有4家社會組織進(jìn)駐社區(qū)中心，在并不豪華的小樓里，它們各自派駐一兩個(gè)人辦公。
對于張鴻和胡德明來說，他們認(rèn)為請這些社會組織來一起辦公，恰恰也能讓自己“像學(xué)生一樣向他們學(xué)”。
“政府購買服務(wù)”在浦東新區(qū)已實(shí)行多年，據(jù)可接觸最早資料來看，2006年，該區(qū)有關(guān)部門委托社會組織承接公共服務(wù)項(xiàng)目的資金近6000萬元，并專門組織8個(gè)政府部門和13個(gè)社會組織集中簽訂購買服務(wù)合同。
浦東新區(qū)政府采購辦公室一位周姓主任告訴本報(bào)記者，“政府購買服務(wù)”無自上而下的行政指令，均由各級政府自行委托、購買、評定。
上海市發(fā)改委一份文件稱：“浦東12個(gè)街道辦事處不再直接從事招商引資活動(dòng)，把主要精力放在社區(qū)就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)等職能上，并將社會和社區(qū)可以承擔(dān)的一些公共職能，通過購買服務(wù)方式委托給社會組織和社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)。”
在浦東，三林鎮(zhèn)世博家園大型居住區(qū)在2007年便參與了購買服務(wù)行動(dòng)。該大居是上海世博會召開前的配套工程之一，安置了世博園園址上的動(dòng)遷居民。近年來它的發(fā)展進(jìn)程逐漸成為上海市各個(gè)“大居”中的首魁，社區(qū)建設(shè)與公共服務(wù)堪比成熟社區(qū)。
浦東恩派公益組織發(fā)展中心（下稱“恩派”）是世博家園最早的服務(wù)提供者，該中心負(fù)責(zé)人呂朝認(rèn)為，社會組織進(jìn)入社區(qū)的功能有二：提供公共服務(wù)和促進(jìn)社區(qū)治理，而作為市郊剛落戶的大居“亟待重建社區(qū)”。
2007年，呂朝首次和三林鎮(zhèn)政府談合作時(shí)，他記得該社區(qū)空蕩一片。當(dāng)時(shí)的三林鎮(zhèn)并沒有購買服務(wù)的先例和經(jīng)驗(yàn)，呂提出由對方每年支付費(fèi)用，讓社會組織托管社區(qū)服務(wù)中心日常運(yùn)營。
呂認(rèn)為，社會組織管理社區(qū)的優(yōu)勢在于會配備較高效的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，在每年政府固定的購買服務(wù)費(fèi)外，恩派還會將吸納的其他基金會的籌款，用于社區(qū)活動(dòng)的籌辦。
在三林鎮(zhèn)世博家園社區(qū)服務(wù)中心內(nèi)，恩派的常駐人員僅5名，而由其引進(jìn)的社會組織有20多家。在2007年開始，恩派的工作重點(diǎn)只是豐富和完善公共設(shè)施項(xiàng)目，而近兩年，呂朝發(fā)現(xiàn)，公共設(shè)施作為一個(gè)公共空間，起到把人聚集，重建社區(qū)關(guān)系的作用，“要利用好公共空間這個(gè)載體。”
呂朝認(rèn)為，越是人員構(gòu)成復(fù)雜、問題突出的社區(qū)，越是社會組織的試驗(yàn)田。而城市社區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、城鄉(xiāng)接合部社區(qū)的區(qū)別并沒有想象中那么明顯，“操作下來覺得社區(qū)建設(shè)的大多數(shù)基本問題都是一樣的。”
而今年10月上海市社工委組織召開的一次會議上，有眾多鎮(zhèn)政府代表和社會組織出席。呂朝回憶，這個(gè)會類似于“集體招投標(biāo)”，已經(jīng)有一些鎮(zhèn)政府表示感興趣。(王丹陽)
